□王健民
中國社會科學院旅游研究中心特約研究員
進入秋高氣爽的10月，與中國的旅游者相關的一件事，就是今年4月末全國人大常委會通過的《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱“旅游法”）的正式實施。一部名稱中有“旅游”兩字的法律進入實施，關注者不光有旅游業界的人們，自然也會包括與旅游生活相伴相生的每位普普通通的民眾。
對《旅游法》的基本認知和平心靜氣的判斷，一是要將其放到中國的立法實踐當中去端詳，二是要就具體文本來做分析。離開了這兩點，所謂期待都不免有隔山買牛的虛妄。《旅游法》實施當下，諸多媒體對旅游法云山霧罩、鶯歌燕舞的一片頌揚并未顯示出專業素養，更何況這對法律的嚴肅性也是全無裨益的。
目前的《旅游法》更像“旅行社法”
在這部《旅游法》中，與所有旅游者相關的一些條款，主要集中在第二章“旅游者”當中。其中，第十三條規定：“旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范。”
可以說，在當今的中國，這一條的內容對所有旅游者都十分重要，需旅游者銘記在心。近年中國旅游者在世界各地旅游出現過那么多不文明行為：在埃及劃傷古跡，在肯尼亞偷買象牙，在英美被譏諷為“中國鎊”、“會走路的錢包”……顯然就是與這樣的一些細致規則有所違逆。
我們常常期待一部法律的出臺能夠在立法理念上與國際接軌，而在這部《旅游法》當中，也只有這一條能夠看到與國際法保持在同一認識水準。聯合國世界旅游組織1985年在保加利亞索菲亞舉行的世界旅游組織會議上通過的《旅游者守則》，就寫有對旅游者的這類具象規范。
然而，總體來看，這部《旅游法》一共112條，粗略算去，去掉“總則”8條和“旅游規劃和促進”10條及其他部分中的一兩條，其余部分，即這部法律五分之四的篇幅，都是對旅游經營活動的主體旅行社的約束。故而，如果將這部《旅游法》改稱為《旅行社法》，或會更切題。
從普通民眾的角度來看，報名參加旅行社組織的旅游，那就很需要來認真讀讀這部法律，了解旅游合同應當包含的內容，對旅行社的各項合法不合法收費項目進行審視，從這部法律當中可以尋找一些法律依據；而生活中不依賴旅行社出行的旅游者，那些喜歡自由自在不喜與旅行社打交道的旅游者，則完全不必將這部法律裝進行囊，因為這部《旅游法》中的絕大多數條款，都不適用于他們。
保守的立法姿態可能讓執行效力減弱
如果對中國旅游行業法規連續觀察，人們不難發現，這部《旅游法》中的許多內容在《旅行社條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》等法規、規章當中已存世多年。現在由原有法規、規章升格寫進法律，僅只是提升了原有層級，部分內容加強了語氣強調，強化了懲處的法律責任，但威權“管理”的觀念依舊延續，更像是新瓶裝了舊酒，并非是平地蓋起的一座大樓。即使是媒體正能量聚焦的這部法律的第三十五條（“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益”）其實也能在早先的旅游法規與規章中找到清晰痕跡。
《旅游法》采取的保守的立法姿態，很可能會讓其執行起來效力減弱。比如類似“不合理的低價”之類含混用語，在今后的旅行社實際經營當中必定會成為糾纏不清的地方。
因用語含混，另一個可能讓旅行社懊惱的例子來自第二條：“在中華人民共和國境內的和在中華人民共和國境內組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動以及為旅游活動提供相關服務的經營活動，適用本法。”依此規定，旅行社在游覽、度假、休閑之外所做的一些專項旅游，比如時下旅行社生意中最賺錢的MICE（商務、會議及獎勵旅游）、體育旅游、醫療旅游之類，則會遭遇百般糾結，它是屬于超范圍經營呢還是享有《旅游法》之外的治外法權呢？顯然就會有點兒說不清道不明。
經過一些旅游專家與媒體解讀的《旅游法》，將“門票下降”當成了另一個亮點，這其實完全是一個曲解。對于普通民眾來說，像天津人常說的一樣“樂呵樂呵得了”，不必對此當真。誠如住建部這些年的文件所提的“穩定房價”每每被媒體扭曲放大成“房價下降”一樣，其實這部《旅游法》中關于旅游景區門票，所說的也主要是“控制價格上漲”，而“降價”僅僅是原則性地規定了“利用公共資源建設的景區……另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或者取消收費”。這樣的規定，而且是原則性的無從追究的軟性規定，在現實中究竟能起到多大作用，完全是大可被人們畫一個問號的。
期待《旅游法》的實施能對旅游景區的高票價有一個大的扭轉或跨越，那種局面其實是不可能出現的。我們可以比照一下各地高速路的收費狀況就知道了，比如首都機場高速路，其投資成本早已經收回多年，而取消收費，至今仍只是一個遙遠的夢。
立法格局和立法理念仍顯生疏
從世界旅游發達國家的狀況來看，因旅游行為和旅游活動的復雜繁冗，所謂的“旅游法”，往往需要一個法律群落。比如，日本的相關旅游法，就有《旅游基本法》、《國際旅游事業資助法》、《國際旅游事業振興會法》、《通過促銷和舉辦國際會議等振興國際旅游法》、《旅行社法》、《酒店業法》等等，相互作用，構建成一個完整的旅游法律體系。與之比照，中國的這部單一的《旅游法》，顯然像形單影吊的一根獨木，實難撐起旅游法譜系的一個廣闊天地。
但是，一部《旅游法》的出臺，仍有可能讓旅游的格局變得宏大而沉穩。我們仍選擇以日本為例。1963年日本起草的第一部旅游法，即《旅游基本法》，其開宗明義首先就厘定了這樣的原則：“旅游是國際和平和國民生活穩定的象征。其發展有利于維護和平、加深國際社會的相互了解，并幫助我們享受既健康又有文化內涵的生活情趣。同時，旅游不僅可以加強國際友好、改善國際收支，而且還有助于調節節奏緊張的國民生活以及發展國民經濟和提高國民生活水平。”
相形之下，中國的這部《旅游法》則顯然與之有較大差距，厘定的是“旅游業發展應當遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則”，無論是在立法格局還是在立法理念上，都顯得過于生疏而難見成熟。
了解了這部法律的具體內容，也了解了我國及其他旅游發達國家的旅游法立法狀況，我們就會對《旅游法》這部剛剛開始施行的法律有一個較清醒的認識。我們需要審慎歡迎這部《旅游法》的出臺與施行，但也需要知道這樣一個境況：普通民眾的旅游生活與這部《旅游法》之間，有交融也有間隙。對于自由行走的旅游者，《旅游法》更像是旅游者的旅游生活的背景板；只有在參加旅行社組織的旅游團時，我們才可能會真真正正地與這部法的具體條款產生直接聯系。