受賄行賄如何一起查？
中國新聞周刊記者/周群峰
發(fā)于2021.9.20總第1013期《中國新聞周刊》
9月8日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委與中央組織部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)受賄行賄一起查的意見》(下稱《意見》)，對進(jìn)一步推進(jìn)“受賄行賄一起查”作出部署。
十九大報告明確指出“受賄行賄一起查”，十九屆中央紀(jì)委歷次全會也都對堅持受賄行賄一起查作出過部署，但對受賄者的查處力度高于行賄者的局面長期未有改觀。
中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院助理研究員羅星告訴《中國新聞周刊》，長期以來，出現(xiàn)“重查受賄者，輕查行賄者”的局面，有多方面原因：一方面，與刑事犯罪等相比，職務(wù)犯罪的隱蔽性比較強，往往沒有犯罪現(xiàn)場。行賄人被調(diào)查時，他們一般都說自己是被索賄，受賄者一般會說自己是被動受賄，雙方各執(zhí)一詞。在法律層面上，對行賄人的認(rèn)定存在困難。如果沒有行賄人的配合，職務(wù)犯罪案件的查辦會有很大難度。其次，很多行賄人都是民營企業(yè)的經(jīng)營者，在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懥Γ瑢Ξ?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟指標(biāo)和就業(yè)率貢獻(xiàn)大，辦案過程中既要查清民營企業(yè)相關(guān)涉案人的問題，又要盡可能避免對民營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生負(fù)面影響，在實踐中容易出現(xiàn)“兩難”局面。
斬不斷的“圍獵”利益鏈
早在1999年3月4日，最高法、最高檢就聯(lián)合頒布《關(guān)于在辦理受賄犯罪大案要案的同時要嚴(yán)肅查處嚴(yán)重行賄犯罪分子的通知》規(guī)定，要對行賄數(shù)額巨大、多次行賄或者向多人行賄的、向黨政干部和司法工作人員行賄的等七種行賄犯罪行為嚴(yán)肅懲處。
2015年11月1日起正式實施的《刑法修正案(九)》，嚴(yán)格了行賄犯罪從寬處罰的條件，明確行賄人只有在“犯罪較輕的，對偵破重大案件起關(guān)鍵作用的，或者有重大立功表現(xiàn)的”，才可減輕或者免除處罰。2017年10月18日發(fā)布的十九大報告中明確提出“堅持受賄行賄一起查，堅決防止黨內(nèi)形成利益集團(tuán)”。十九屆中央紀(jì)委四次、五次全會連續(xù)兩年提出“堅持受賄行賄一起查”，堅決斬斷“圍獵”和甘于被“圍獵”利益鏈。
盡管早有規(guī)定，但在實踐中，行賄者受到司法追究的比例過低。中國裁判文書網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年至2019年間，全國法院公開的一審受賄案件裁判文書9233件，而同期公布的全國一審行賄案件僅3322件。
此次六部門《意見》指出，要清醒認(rèn)識行賄人不擇手段“圍獵”黨員干部是當(dāng)前腐敗增量仍有發(fā)生的重要原因。中國監(jiān)察學(xué)會常務(wù)理事、中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)前腐敗增量仍有發(fā)生的一個動因就是行賄人的行賄動機并未有效遏制。十八大以來，歷次出臺的反腐敗政策，打擊的重點對象還是受賄的公職人員，隨著反腐力度的持續(xù)加大，越來越多的政商同盟、官商勾結(jié)變得更加隱蔽和巧妙，這種現(xiàn)象的背后，行賄人力圖通過提高腐敗的安全性，說服誘使受賄人是一個重要因素。
有些行賄者為了取悅公職人員，以“雅賄”等方式投其所好，可謂“精準(zhǔn)行賄”。
2015年 2月28日上午，山東東營中院公開宣判安徽省原副省長倪發(fā)科受賄、巨額財產(chǎn)來源不明案。倪發(fā)科被判處有期徒刑十七年并處沒收個人財產(chǎn)一百萬元。倪發(fā)科有“玉石省長”之稱。一些老板投倪發(fā)科所好，其中安徽大昌礦業(yè)集團(tuán)有限公司監(jiān)事會主席吉立昌最為典型。
中紀(jì)委官網(wǎng)發(fā)布的《倪發(fā)科違紀(jì)違法案件剖析》一文披露，倪發(fā)科看電視、看書，玉不離手；穿得多時，脖子上還要戴上一個玉石掛件；每到周末，把喜歡的玉石玉器鋪開，一件一件欣賞；每隔兩周，給精品玉石玉器逐一打蠟、上油；到外地出差，再忙也要擠時間到當(dāng)?shù)氐挠衿魇袌龌蛏虉隹匆豢础?/p>
倪發(fā)科案的判決書顯示：2006年9月至2011年年底，倪發(fā)科曾先后11次收受安徽大昌礦業(yè)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)人吉立昌所送黃金制品、玉石、玉器等物品143件。2018年6月27日，中國裁判文書網(wǎng)一則刑事裁定書顯示，吉立昌被判處執(zhí)行有期徒刑五年，大昌礦業(yè)集團(tuán)有限公司被判處罰金4600萬元。
毛昭暉稱，從查辦腐敗案件看，要拿下受賄人，主要以行賄人的口供作為突破口。長時間以來，以為把公權(quán)力控制住，就能解決腐敗問題。在這種意識下，為鼓勵行賄人主動投案，辦案機關(guān)往往采取同意減輕或免除他們的法律責(zé)任，甚至允許他們此前靠行賄等手段獲取的招投標(biāo)項目等不正當(dāng)利益予以保留。這一現(xiàn)象導(dǎo)致十八大后行賄人不收斂、不收手，甚至變本加厲。對行賄人而言，不敢行賄的震懾作用并未充分發(fā)揮。
湖南省華夏廉潔文化研究會會長王明高在接受《中國新聞周刊》采訪時也表示，在過去反腐敗的高壓態(tài)勢下，如果對行賄者查得過于嚴(yán)厲，他們就很難去檢舉腐敗官員，這也是紀(jì)委監(jiān)委辦案時左右為難的顧慮所在，也是造成長期以來“重查受賄者、輕查行賄者”局面的最大癥結(jié)。
南方一位市紀(jì)委負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，近來，在政法隊伍教育整頓過程中，辦案人員發(fā)現(xiàn)多起律師向法官行賄的情況，為了盡快突破案件，較少對行賄律師采取懲戒措施。“《意見》出臺后，應(yīng)依法依規(guī)將行賄律師移送司法部門依法處理。”
“一起查并不等于同等處理”
行賄者中，民企老板占了很大比重。3月28日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站報道稱，杭州近三年查處的行賄人中，企業(yè)人員或個體戶占比達(dá)88.4%，不少行賄人是民營企業(yè)法定代表人。
深圳市安遠(yuǎn)投資集團(tuán)有限公司老板陳族遠(yuǎn)因敢于行賄而著稱。在2007年審理的云南省交通廳原副廳長胡星受賄案中，陳族遠(yuǎn)行賄金額3200萬元，在涉案的12個單位和個人中排名第一，占胡星受賄總額的80%，《云南法制報》曾援引當(dāng)?shù)孛耖g說法，戲稱其為“行賄狀元”。最終，胡星被判處無期徒刑，而陳族遠(yuǎn)卻離奇全身而退。
8年后，他再次因敢于行賄進(jìn)入公眾視野。在2015年審理的廣東省委原常委、廣州市委原書記萬慶良受賄案中，萬慶良被指控受賄1.1億余元，其中陳族遠(yuǎn)以5000萬元行賄款，占到萬慶良受賄總額的近半壁江山。此外，他還曾向廣東省政府原副秘書長羅歐行賄人民幣90萬元、港幣100萬元。
2018年6月，陳族遠(yuǎn)因犯單位行賄罪，一審獲刑4年。值得注意的是，陳族遠(yuǎn)向萬慶良行賄的5000萬元，源于其遇到了“政治騙子”。在萬慶良2014年6月底被調(diào)查之前，陳族遠(yuǎn)有半年時間去向不明。2018年6月28日，陳族遠(yuǎn)案在廣州市中級人民法院二審開庭。庭審時，陳族遠(yuǎn)稱，那段時間，他聽聞萬慶良被調(diào)查，為了幫助萬逃避組織調(diào)查，他頻繁前往北京與一個名為歐陽榮華的人會面，目的是與其商量如何通過行賄來“聯(lián)絡(luò)”中央領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)萬慶良同意，他向歐陽榮華支付了5000萬元。
萬慶良與陳族遠(yuǎn)對其有“游說中央領(lǐng)導(dǎo)”并“幫己脫罪”的能力深信不疑，都沒有意識到這是歐陽榮華設(shè)下的騙局。2014年6月15日，陳族遠(yuǎn)向中紀(jì)委交代，他找歐陽榮華幫萬慶良“擺平”組織調(diào)查的事。12天后，萬慶良被查。
南方某城市一位區(qū)紀(jì)委監(jiān)委宣教室工作人員，有長期的一線辦案經(jīng)驗。他告訴《中國新聞周刊》，長時間以來，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“重查受賄者，輕查行賄者”的主要原因在于，行賄人一般不是黨員或者監(jiān)察對象，適用黨紀(jì)法規(guī)有局限性。行賄人一般以企業(yè)老板居多，從反腐敗覆蓋的范圍來講，民營企業(yè)反腐與體制內(nèi)反腐脫節(jié)，沒有形成互動銜接。極少數(shù)民營企業(yè)，通過行賄攫取資源，甚至潛意識里，必須通過行賄才能取得一定的社會經(jīng)濟建設(shè)參與空間。
國家監(jiān)察體制改革后，私企老板被納入監(jiān)察對象。2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布施行。第二十二條明確規(guī)定，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關(guān)可以對其采取留置措施。
《意見》明確了查處工作的重點：多次行賄、巨額行賄以及向多人行賄，特別是黨的十八大后不收斂不收手的；黨員和國家工作人員行賄的；在國家重要工作、重點工程、重大項目中行賄的；在組織人事、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法司法、生態(tài)環(huán)保、財政金融、安全生產(chǎn)、食品藥品、幫扶救災(zāi)、養(yǎng)老社保、教育醫(yī)療等領(lǐng)域行賄的；實施重大商業(yè)賄賂的行為。
上述中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)人還強調(diào)，受賄行賄一起查并不等于同等處理，要統(tǒng)籌運用紀(jì)律、法律、行政、經(jīng)濟等手段，綜合施策，分類處理。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在對行賄人提出處理意見時，不僅要考慮行賄金額、次數(shù)、發(fā)生領(lǐng)域，還要考慮行賄人的主觀惡性、造成的危害后果、認(rèn)錯悔過態(tài)度、退賠退繳等因素，精準(zhǔn)提出處理意見。
懲處行賄人仍面臨多個難點
《意見》強調(diào)，要組織開展對行賄人作出市場準(zhǔn)入、資質(zhì)資格限制等問題進(jìn)行研究，探索推行“行賄人黑名單”制度。
“行賄人黑名單”，最早發(fā)起于浙江寧波北侖區(qū)。《寧波日報》報道稱，2002年初，北侖區(qū)檢察院將1998年以來查處的90多名行賄人的相關(guān)資料收集、整理成冊，選擇情節(jié)惡劣的17人列入“行賄人黑名單”，推出了建筑行業(yè)行賄人資料庫，以此向有關(guān)單位提供以行賄記錄查詢?yōu)橹饕獌?nèi)容的“誠信咨詢服務(wù)”。按寧波市北侖區(qū)檢察院的規(guī)定，被列入“黑名單”的人包括：因行賄罪被法院判刑的；雖未被判刑，但行賄數(shù)額巨大，超過5萬的；檢察機關(guān)已掌握其行賄事實，但本人未主動交代或拒不承認(rèn)的等。按寧波市北侖區(qū)檢察院的規(guī)定，被列入“黑名單”的人如果連續(xù)5年沒有行賄記錄，名字就會從“黑名單”上消失，結(jié)果不具強制性。
此外，湖南、陜西等省份也有類似“行賄人黑名單”制度。這一制度在相關(guān)實踐中面臨較大阻力。毛昭暉稱，寧波北侖那次改革由檢察院來推動，但是紀(jì)委、組織、法院等重要部門沒有參與，效果不理想。以往，很多行賄者為逃避“行賄人黑名單”的懲罰，往往采取“換馬甲”“偷梁換柱”等方式加以逃避。比如，有的老板將公司的法定代表人換成妻子或子女等特定關(guān)系人，自己躲在幕后，有的甚至將公司注銷，重新注冊新的公司。
上述紀(jì)委工作人員告訴《中國新聞周刊》，“換馬甲”有兩層含義：如果真正的行賄人“退居幕后”，內(nèi)部層級多，查處起來非常困難，面上的人可能自己都不知道真正的操縱者是誰。其次，目前多個案例顯示，腐敗領(lǐng)域已經(jīng)滲透到金融領(lǐng)域，行賄人通過金融工具進(jìn)行操縱變現(xiàn)，這種變相行賄手段具有非常強的隱蔽性，這對于目前普遍缺乏專業(yè)經(jīng)驗的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)辦案人員來說，查處起來非常困難。
毛昭暉稱，這次中央六部門聯(lián)合發(fā)文，說明在試圖找到一個更有效的解決方案。會有利于統(tǒng)籌反腐敗力量和技術(shù)手段，尤其是數(shù)字化技術(shù)在反腐敗中被應(yīng)用后，通過大數(shù)據(jù)分析可以找出人與人之間，企業(yè)與企業(yè)間的關(guān)聯(lián)性，有效打擊行賄者的“換馬甲”行為。
中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院助理研究員羅星告訴《中國新聞周刊》，查辦行賄類案件時，在操作和認(rèn)知層面都還面臨一些難點。目前，懲處行賄行為的協(xié)作配合機制不完善，現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)主要是對黨員干部存在的問題進(jìn)行查處，在對行賄人查處方面，與司法機關(guān)、行政機關(guān)的協(xié)調(diào)配合還需要加強。普通民眾甚至有些黨員干部對行賄的危害性認(rèn)知不夠，很多人認(rèn)為花錢送禮找人辦事沒什么錯，特別是對一些行賄未遂者更是認(rèn)為沒錯。
有學(xué)者主張，面對行賄者，領(lǐng)導(dǎo)干部不能僅僅將其一趕了之。根據(jù)《刑法》規(guī)定：為謀取不正當(dāng)利益，給予國家工作人員以財物的，犯行賄罪。因此，行賄人已經(jīng)帶著行賄物品見到了行賄對象，并明確表達(dá)了來意，已經(jīng)構(gòu)成了行賄犯罪，這時，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該及時(向相關(guān)部門)反映(行賄者的行賄行為)。這樣的話，才能有效打擊行賄行為。
羅星還表示，目前，在查處行賄者方面，要想取得實效，仍面臨一些問題：部分行賄人用現(xiàn)金行賄，且是“一對一”形式，隱蔽性強，給取證帶來不小難度。還存在“一對多”或者“多對一”的情形，即一個案件出現(xiàn)“一個行賄人向多個受賄人行賄”或者“多個行賄人向一個受賄人行賄”的情形屢見不鮮，這使得辦案人員在核實證據(jù)時耗時長、過程復(fù)雜，取證難度大。
《中國新聞周刊》2021年第35期
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