新華社華盛頓12月12日電 題：八年三份報(bào)告，美國國家安全戰(zhàn)略的變與不變
新華社記者徐劍梅
美國白宮日前發(fā)布最新版國家安全戰(zhàn)略報(bào)告。作為總統(tǒng)特朗普第二任期的外交政策指導(dǎo)性文件，這份報(bào)告被諸多媒體和智庫解讀為“冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國外交戰(zhàn)略思想最劇烈轉(zhuǎn)折”，報(bào)告試圖“徹底重塑美國對外政策”，重新定位“美國的全球角色”，重新定義“美國優(yōu)先”。
從內(nèi)容到基調(diào)，特朗普2.0版國家安全戰(zhàn)略報(bào)告迥異于二戰(zhàn)后歷任美國總統(tǒng)的世界觀和安全觀。將這份報(bào)告與2017年特朗普首個(gè)任期和2022年時(shí)任總統(tǒng)拜登發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略報(bào)告作對比，可以清晰看到一個(gè)在全球力量對比變化與國內(nèi)政治極化撕扯中政策擺蕩的美國。
戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向：“限定的核心美國利益”
2017年的報(bào)告保留了所謂“美國領(lǐng)導(dǎo)自由世界”、維護(hù)“基于規(guī)則的國際秩序”的外交總體框架，但拋出“美國優(yōu)先”“大國競爭”概念，并提出在移民、貿(mào)易等問題上采取強(qiáng)硬立場，把經(jīng)濟(jì)與安全捆綁。
拜登政府2022年的報(bào)告，將美國面臨的挑戰(zhàn)概括為大國競爭和全球挑戰(zhàn)。報(bào)告回歸所謂“自由國際主義”原則，支持推廣“民主價(jià)值觀”，強(qiáng)調(diào)美國盟友伙伴體系重要性。報(bào)告未提“美國優(yōu)先”，但在大國競爭、產(chǎn)業(yè)政策、科技管控等議題上，實(shí)際延續(xù)了特朗普1.0版報(bào)告的部分思路。
如今，特朗普2.0版報(bào)告與1.0版相比走得更遠(yuǎn)。報(bào)告說，維護(hù)“核心國家利益”而非“戰(zhàn)后國際秩序”，是美國外交政策根本目的和外交戰(zhàn)略唯一核心。
這意味著，至少在特朗普第二任期內(nèi)，其外交政策將基于“能否提升美國實(shí)力與繁榮”這一核心標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)獲利導(dǎo)向、交易思維，主張“在限定的核心美國利益上進(jìn)行選擇性競爭”和“靈活現(xiàn)實(shí)主義”。
在地區(qū)層面，新版報(bào)告對美國的戰(zhàn)略優(yōu)先級重新排序：提出“西半球優(yōu)先”，將邊境安全、打擊販毒和防止域外國家介入視為核心利益；繼續(xù)把亞太視為大國競爭的主要地區(qū)；降低中東在美國安全戰(zhàn)略中的重要性；非洲則被界定為關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)和所謂“恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)”區(qū)域。
新版報(bào)告遭不少民主黨人以及建制派學(xué)者的批評。美國外交關(guān)系學(xué)會(huì)網(wǎng)站刊文評估，該報(bào)告缺乏戰(zhàn)略清晰度，“論戰(zhàn)性大于政策性”。
政策擺蕩：“視野更狹隘、政策更內(nèi)顧”
跨越八年、歷經(jīng)兩名總統(tǒng)與三屆政府的三份報(bào)告，折射出美國外交政策的搖擺不定。
一是對全球性挑戰(zhàn)的態(tài)度。以氣候變化為例，特朗普1.0版報(bào)告雖批評全球氣候議程不利于美國，但仍提出在這一領(lǐng)域成為“全球領(lǐng)導(dǎo)者”。拜登政府的報(bào)告則直接將氣候變化置于全球性挑戰(zhàn)之首。而在新版報(bào)告中，全球性挑戰(zhàn)已成為“需要避免的負(fù)擔(dān)”。
二是對盟友伙伴的定位。在2017年報(bào)告中，特朗普政府呼吁北約盟友提高軍費(fèi)開支，但承認(rèn)同盟體系是美國的“寶貴優(yōu)勢”。拜登政府更是將“構(gòu)建最廣泛的盟友與伙伴聯(lián)盟”作為外交政策重點(diǎn)。新版報(bào)告則顯現(xiàn)出把盟友“工具化”的趨勢，尖銳批評歐洲盟友的內(nèi)政外交，并反對北約持續(xù)擴(kuò)張。
三是對美俄關(guān)系的立場。在2017年報(bào)告中，特朗普政府認(rèn)為俄羅斯是美國的主要地緣政治對手。2022年，拜登政府將俄羅斯視為“重大威脅”。相比之下，新版報(bào)告對俄羅斯的定義“溫和”許多，不僅鮮有批評俄羅斯，還期望與俄重建戰(zhàn)略穩(wěn)定。
四是戰(zhàn)略優(yōu)先地區(qū)的變化。2017年報(bào)告對西半球著墨不多，倒是拜登政府2022年報(bào)告提出“西半球?qū)γ绹闹苯佑绊懗^任何其他地區(qū)”。新版報(bào)告則將毒品販運(yùn)、非法移民等議題提高到更重要層級，提出所謂“門羅主義特朗普推論”。有分析認(rèn)為，這表明美國的拉美政策將更強(qiáng)調(diào)勢力范圍、更遵循強(qiáng)權(quán)邏輯。
專注于地緣政治與安全分析的美國“戰(zhàn)爭困境”網(wǎng)站評論說，與此前國家安全戰(zhàn)略報(bào)告相比，新版報(bào)告“視野更狹隘、黨派性更強(qiáng)、政策更內(nèi)顧且個(gè)人色彩更濃”。
主線延續(xù)：“推進(jìn)華盛頓的野心”
新版報(bào)告中不乏自相矛盾之處，如既宣稱將“傾向不干涉主義”，又暗示美在西半球有“干預(yù)權(quán)”，還想推動(dòng)歐洲改變發(fā)展軌跡。歐盟委員會(huì)前主席羅馬諾·普羅迪認(rèn)為，報(bào)告“以非常不恰當(dāng)?shù)姆绞礁缮媪怂麌鴥?nèi)政”。
美國《外交政策》網(wǎng)站刊文說，這份報(bào)告時(shí)而鼓吹干涉主義，時(shí)而抨擊干涉主義，“但貫穿始終的主線是推進(jìn)華盛頓的野心”。
專家認(rèn)為，變中亦有不變。維護(hù)美國在國際體系中的優(yōu)勢地位，構(gòu)成三份報(bào)告延續(xù)的主線，尤其表現(xiàn)在重視大國軍事競爭和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全。
三份報(bào)告都強(qiáng)調(diào)提升軍事實(shí)力。2017年報(bào)告提出重建軍隊(duì)、強(qiáng)化核威懾，將太空視為重點(diǎn)競爭領(lǐng)域。2022年報(bào)告突出“一體化威懾”，并著手對“三位一體”核打擊能力與核指揮控制體系進(jìn)行現(xiàn)代化。新版報(bào)告提出重振國防工業(yè)，開發(fā)新一代“金穹”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，確保擁有“最強(qiáng)大”核威懾。
三份報(bào)告在經(jīng)濟(jì)安全方面也有一定延續(xù)性。2017年報(bào)告力推制造業(yè)回流，2022年報(bào)告強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈安全，新版報(bào)告提出再工業(yè)化、供應(yīng)鏈“去風(fēng)險(xiǎn)”等。美國將高科技、制造業(yè)、關(guān)鍵礦產(chǎn)和能源領(lǐng)域的主導(dǎo)地位視為戰(zhàn)略競爭的重點(diǎn)。
也有分析認(rèn)為，在看清美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告中門道的同時(shí)，也要區(qū)分報(bào)告中的戰(zhàn)略與美國政府實(shí)際的政策。
一方面，發(fā)布報(bào)告是政府應(yīng)國會(huì)要求的程序性舉措，白宮為保持自身政策的靈活性，不會(huì)被這份文件的簡單約束。另一方面，“計(jì)劃趕不上變化”，美國外交政策往往會(huì)因?yàn)閲H局勢的變化而調(diào)整。另外，美國黨派政治極化將進(jìn)一步加深其外交安全戰(zhàn)略的搖擺與不確定性，而選舉周期也會(huì)影響外交政策的連貫性。
在持續(xù)的政策擺蕩與撕扯中，美國對戰(zhàn)后秩序和多邊主義的承諾一再弱化，給世界帶來更多不穩(wěn)定性。