□本報記者張維
近日召開的中共中央全面深化改革領導小組第三次會議,審議了《深化財稅體制改革總體方案》。會議建議根據討論情況進一步修改完善后按程序報批實施。業內普遍認為,財稅改革或成為各領域改革的先行突破口。
事實上,自十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”以來,關于統籌稅收改革頂層設計、提高稅收立法層級的呼聲已經不絕于耳。《法制日報》記者就此采訪了國家稅務總局稅收科學研究所所長李萬甫。
“稅收法定”尚未落地
記者:黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確提出“落實稅收法定原則”。這里的“法”指的是哪一級的法律?
李萬甫:稅收法定原則中的“法”是指狹義的法律,即由最高立法機關通過立法程序制定的法律規范。
稅收法定原則作為稅法的重要、核心原則,早就得到立法法的確認。根據立法法第8條規定,財政、稅收的基本制度屬于全國人大的專屬立法事項,只能制定法律。也就是說。“稅收法定”在中國有現實的法律依據,只不過沒有“落地”。
授權立法持續至今
記者:為什么“稅收法定原則”沒有落地?
李萬甫:我國現行的稅收授權立法制度,源自1985年全國人大的授權決定:“授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題,必要時可以……制定暫行的規定或者條例……條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律”。
“1985年授權決定”被認為是包括稅收立法在內的涉及經濟體制改革和對外開放方面的授權決定。
記者:如何協調“稅收法定原則”與1985年授權決定的沖突?是否應該像“死刑復核權”一樣收回授權?
李萬甫:從短期來看,收回該授權決定的時機尚不成熟。但是,三中全會“落實稅收法定原則”的提出,拉開了逐步收回“1985年授權決定”的序幕。
可以預見,新稅種的設立將由人大立法；現行的稅收條例也會逐步納入人大立法的范圍,提升稅法級次。十二屆全國人大立法規劃已明確了“增值稅等單行稅種”立法任務。
人大應當主導立法
記者:長期以來,行政部門主導稅收立法。稅收立法專業性很強,全國人大作為立法機關應如何操作?
李萬甫:立法機關可嘗試在兩個方面有所作為:首先,積極推動行政部門在深化稅制改革過程中將原有稅收條例提升到法律制度建設層面,盡快提出稅收法律草案,提交全國人大審議。
其次,可考慮對部分稅收立法事項,由全國人大直接組織起草稅收法律草案,自主承擔稅收立法任務,特別是涉及公民個人的稅收立法尤應如此,諸如房地產稅的立法等。
“落實稅收法定”能否到位,很重要的一點是對十二屆人大制定的稅收立法項目給出路線圖、時間表,倒逼稅制改革進程,轉變以往的“成熟一個,立法一個”的稅收立法思維定式。
改革立法并行不悖
記者:改革至今,剩下的任務都是難啃的“硬骨頭”,如房地產稅、營改增等重要稅改。在這些問題上,也有著關于改革在先還是立法在先的爭論。您怎么看待這一問題?
李萬甫:稅制改革與稅收立法并不矛盾,從某種意義上說是一件事情的兩個方面。稅制與稅法本身就具有相通性。談稅制改革更多側重從經濟視角所做的考慮,而講稅收立法更多是側重從法的層面去看待。稅制改革的過程,可以視作提升稅收法律規范質量,而推進立法也是賦予稅制改革成果法制化的過程。稅制改革的推進應體現立法的要求,符合法治的導向,而稅制改革的最終成果也終將在立法中予以反映。從這一角度觀察,完善稅收立法與推進稅制改革是一脈相承的。
盡管如此,在政策取向上,依然存在先改革還是先立法的抉擇問題。比如,在營改增稅的問題上,是改革先行,試點引路,相機解決立法問題的模式。當下,在逐步擴大營改增試點行業的同時,應當在總結試點經驗的基礎上,著手增值稅立法草案的起草,科學設計和合理配置增值稅各項制度要素,確立十二五期間改革任務和立法同時完成。
在房地產稅問題上,則應當是立法先行,分步實施。《決定》明確提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”,這一改革主張蘊含著房地產稅采取立法先行之路。在加強立法頂層設計的同時,結合實際狀況,分步實施到位,便于該法的實施,也利于緩解社會矛盾。可以預期,未來的稅收立法與稅制改革的抉擇,這一稅收立法模式會得到普遍運用。
頂層設計稅法體系
記者:除了提高稅收立法級次外,在稅收法律制度的完善上,還有哪些工作要做?
李萬甫:如何形成完整的覆蓋各稅種的稅收法律制度體系,也是一個非常現實而又緊迫的課題。應借財稅改革之機,構建科學完備的稅收法制體系。
在繼續擴大“營改增”試點工作的同時,應當著手增值稅立法的相關工作；在調整消費稅功能定位前提下,著力擴大消費稅征收范圍、研究消費稅征稅環節改在銷售環節的可行性,合理調整消費稅稅負水平,根據產業政策的需要制定相應的稅收優惠。
此外,加快消費稅改革和立法進程,并力爭使改革與立法同步；積極推動房地產稅立法并適時推進改革；進一步擴大資源稅的征收范圍,逐步推進資源稅計稅方式的改革,分步實現全部應稅項目的從價征收；加快推動費改稅進程,積極創造條件加快環境保護稅的立法進程,將非規范的收費納入規范的稅收范疇；等等。
當前一項緊迫任務是要加快構建稅收法律制度的總體構架,為各個單項稅種的改革指明方向,提供改革預期。其中,注重解決好中央稅與地方稅、直接稅與間接稅的關系,統籌協調各稅種、各稅系之間的關系,明確不同稅收法律層次的職責分工。同時應當全面評估現行各項稅收制度的實施效果,為切實實現“良法”之治奠定基礎。