中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地紅線問(wèn)題是繞不過(guò)去的問(wèn)題。日前中國(guó)金融四十人論壇發(fā)布的《土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化》的報(bào)告，提出“改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃”。再次引發(fā)了對(duì)18億畝耕地紅線的爭(zhēng)論。那么，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，傳統(tǒng)的土地紅線是否也應(yīng)該隨之調(diào)整，如果必須變革，又該遵循怎樣的原則和路徑？時(shí)代周報(bào)記者就此問(wèn)題專訪經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、北京(樓盤)大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)姚洋。姚洋認(rèn)為，中國(guó)無(wú)需擔(dān)心糧食安全問(wèn)題，但出于減少土地浪費(fèi)的考慮、仍應(yīng)設(shè)定耕地紅線。
“土地紅線”存在不僅是因?yàn)榧Z食安全問(wèn)題
時(shí)代周報(bào)：從你的理解看，最初中央制定耕地紅線政策是基于什么樣的考量？目前這個(gè)耕地紅線還必要嗎？為什么？
姚洋：中央當(dāng)初的初衷既包括糧食安全，也包括防止土地浪費(fèi)。糧食安全在幾乎所有國(guó)家(可能除了那些土地非常豐富的國(guó)家)都是一個(gè)重要問(wèn)題，特別是在亞洲這些人多地少的國(guó)家，更是如此。所以，確實(shí)有一部分原因是我們需要一定的耕地來(lái)生產(chǎn)糧食。但是這方面的考慮，我認(rèn)為是越來(lái)越不重要了。我國(guó)的糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于人口增長(zhǎng)速度。過(guò)去30年平均下來(lái)，估計(jì)每年的糧食增產(chǎn)量在2%左右。這是一個(gè)非常樂(lè)觀的數(shù)字，因?yàn)槲覀兊哪昶骄丝谠鲩L(zhǎng)率只有0.7%。還有就是中國(guó)農(nóng)業(yè)的科技進(jìn)步。綠色革命以來(lái)的歷史告訴我們，糧食增產(chǎn)的潛力非常大，如果我們?cè)敢馐褂棉D(zhuǎn)基因技術(shù)的話，糧食增產(chǎn)的潛力就幾乎是無(wú)限的。我們生物技術(shù)的進(jìn)步非常快，所以耕地不會(huì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的強(qiáng)約束。不是說(shuō)沒(méi)有約束，但是它的約束不強(qiáng)。因此，光從農(nóng)業(yè)和糧食安全的角度去控制耕地紅線呢，我覺(jué)得意義不是那么大。
不過(guò)，有別的更重要的理由使我們需要控制耕地。現(xiàn)實(shí)中存在的一個(gè)問(wèn)題是，如果不控制耕地，地方政府和農(nóng)民就會(huì)無(wú)限制地?cái)U(kuò)張他們的建設(shè)用地。如果沒(méi)有指標(biāo)限制，農(nóng)地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)換會(huì)非常任意，這就會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)。
在任何一個(gè)國(guó)家，使用土地都是極其慎重的，都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)肅的審批。比如說(shuō)美國(guó)，土地規(guī)劃是非常重要的一個(gè)部門，說(shuō)這塊是農(nóng)用地，那就是農(nóng)用地，要轉(zhuǎn)成商業(yè)用地，不行。想要改變規(guī)劃，是很困難的。所以說(shuō)減少土地浪費(fèi)，是控制土地用途的一個(gè)重要原因。
還有一個(gè)原因，是保持生態(tài)，耕地如果都變成了工業(yè)用地和城市用地，可能改變生態(tài)環(huán)境。再者，我們的土地制度決定國(guó)家、政府可以征地，在農(nóng)村又是集體所有，沒(méi)有真正落到個(gè)人的手里頭，所以土地很容易造成浪費(fèi)。
基于以上這些原因，我認(rèn)為需要有一個(gè)耕地紅線。
時(shí)代周報(bào)：那么，把耕地紅線制定在18億畝這個(gè)數(shù)字上，是否出于某種科學(xué)的考量？
姚洋：其實(shí)這也沒(méi)什么科學(xué)可講。如果說(shuō)18億畝不科學(xué)，19億畝也未必科學(xué)。但是土地紅線本身是需要的。那么既然已經(jīng)設(shè)定了18億畝，那就不要再去調(diào)整它了。
時(shí)代周報(bào)：關(guān)于《土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告中提到的用土地當(dāng)量紅線替代現(xiàn)在單純的土地面積紅線的建議，你怎么認(rèn)為？從技術(shù)上分析是否可行？
姚洋：用土地當(dāng)量紅線的做法當(dāng)然更科學(xué)，即按照土地產(chǎn)出率創(chuàng)設(shè)一個(gè)土地當(dāng)量，土地指標(biāo)是關(guān)于土地當(dāng)量的，比如說(shuō)我們?cè)O(shè)定18億畝某種當(dāng)量的紅線，這樣可以保證土地在當(dāng)量意義上的增補(bǔ)平衡。這種做法應(yīng)該來(lái)說(shuō)也是比較可行的。現(xiàn)在的衛(wèi)星遙感圖片識(shí)別度非常高，能夠看出來(lái)每一塊土地都是什么樣子。
必須讓土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)起來(lái)
時(shí)代周報(bào)：城鎮(zhèn)化過(guò)程中伴隨著無(wú)法回避的土地需求增加和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，同時(shí)又與有限的土地供應(yīng)相沖突。您認(rèn)為這種沖突的本質(zhì)是什么？
姚洋：城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地供給有限制，并不是壞事：土地是我國(guó)的稀缺資源，不可能敞開(kāi)供應(yīng)。人多地少是土地價(jià)格上漲的本質(zhì)原因。現(xiàn)在我們的城市密度越來(lái)越低，城市土地的浪費(fèi)越來(lái)越多。但是如果說(shuō)要取消用地指標(biāo)，并且讓土地直接入市，如果土地的使用沒(méi)有指標(biāo)的設(shè)定，那么土地就根本不可能有增減平衡，因?yàn)闆](méi)有約束。比如說(shuō)我看這里有這么多土地，每年都賣掉一定面積的土地，那么土地的價(jià)格就越來(lái)越低，只會(huì)使城市的建設(shè)密度更低了，增加了土地浪費(fèi)。