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進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制(政策解讀)

2025-06-07 08:18:00

來源:人民網(wǎng)-人民日報

近日,財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關于進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制的意見》(以下簡稱《意見》)和《關于深入推進大江大河干流橫向生態(tài)保護補償機制建設的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)。財政部相關負責人就《意見》和《實施方案》進行解讀。

補償機制的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益不斷擴大

什么是橫向生態(tài)保護補償機制?簡單講,就是在生態(tài)環(huán)境的保護地區(qū)和受益地區(qū)之間,建立起成本共擔、效益共享、合作共治的機制。

以新安江治理為例。這條江發(fā)源于安徽黃山市休寧縣六股尖,干流總長359公里,其中2/3在安徽境內(nèi),經(jīng)黃山市歙縣進入浙江杭州市淳安縣境內(nèi),流入下游千島湖、富春江,匯入錢塘江。

本世紀初,黃山進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段,污水和垃圾通過新安江進入千島湖,流域生態(tài)安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2012年,皖浙就新安江治理達成“水質(zhì)對賭”協(xié)議:第一輪為期3年,皖浙每年各出資1億元設立補償基金,考核跨境斷面水質(zhì);若達標,浙江的1億元給安徽;若未達標,安徽的1億元給浙江。

這份協(xié)議激勵成效明顯。2012年以來,新安江跨省斷面水質(zhì)連續(xù)12年達到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標準,每年向千島湖輸送約70億立方米優(yōu)質(zhì)水。

相關部門持續(xù)發(fā)力,縱深推進橫向生態(tài)保護補償機制建設取得較好成效。“重點流域橫向生態(tài)保護補償機制建設穩(wěn)步推進。”財政部相關負責人表示,截至目前,通過政策和資金引導,已推動24個省份建立了30個跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制,江蘇、福建、四川、云南等省實現(xiàn)了省內(nèi)重點流域補償機制全覆蓋,流域聯(lián)防聯(lián)控機制不斷健全。

相關政策措施逐步完善。2016年,財政部牽頭印發(fā)《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》,對流域生態(tài)補償基準、方式、標準等重大問題予以明確。此后,又陸續(xù)出臺支持長江、黃河全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制相關政策文件。

“從實踐看,開展機制建設的流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好,重點污染物濃度顯著下降,跨界斷面水質(zhì)改善明顯,補償機制的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益不斷擴大。”這位負責人說。

進一步健全機制,打通難點堵點,明確“時間表”“路線圖”

讓山更青、水更綠,制度“呵護”須持續(xù)加力。

“當前,一些地區(qū)間橫向補償還面臨難點堵點,在補償協(xié)議簽訂、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)需要進一步規(guī)范。”上述負責人表示,此次5部門聯(lián)合印發(fā)《意見》和《實施方案》,明確了新時期橫向生態(tài)保護補償機制的工作目標、重點任務和具體措施,明確以地方為主、中央支持引導,堅持“統(tǒng)分結合”并行模式,堅持“誰污染、誰治理,誰保護、誰受益”,加快建立全面覆蓋、權責對等、共建共享的橫向生態(tài)保護補償模式,促進區(qū)域間良性互動和高質(zhì)量發(fā)展,建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

《意見》作為新階段橫向生態(tài)保護補償機制頂層設計的制度文件,主要對補償機制的工作目標、重點任務和具體措施作出系統(tǒng)部署;《實施方案》主要明確中央層面組織協(xié)調(diào)在長江、黃河等重點流域干流建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制。

根據(jù)《實施方案》,中央財政積極發(fā)揮協(xié)調(diào)引導作用,在長江、黃河干流統(tǒng)一組織建立機制,逐步推廣至其他重點流域;每三年開展一次政策評估調(diào)整,合理確定補償指標和資金規(guī)模。在資金劃撥方面,先統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額,出資省份將資金繳入中央國庫,財政部再將資金劃撥至受償省份;對流域省份自行拓展和深化兩兩協(xié)商建立橫向生態(tài)保護補償機制,中央財政繼續(xù)安排資金獎勵等。

兩份文件明確了近期和遠期的分階段目標:到2027年,長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制建成,各地基本建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)重點河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護補償機制,跨流域重大引調(diào)水工程橫向生態(tài)保護補償機制建設穩(wěn)步推進,森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償機制建設得到有益探索。到2035年,流域橫向生態(tài)保護補償機制建設深入推進,全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流,并向更廣范圍、更深內(nèi)涵、更豐富形式拓展,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升,生態(tài)系統(tǒng)服務功能不斷增強,城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善,國家生態(tài)安全得到有效保障,生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全,美麗中國建設成效顯著。

這位負責人強調(diào),新的機制不改變現(xiàn)有責任劃分,仍以地方為主。地方在中央統(tǒng)一機制基礎上,自行拓展和深化兩兩協(xié)商機制,逐步拓展至重要支流及行政區(qū)域內(nèi)所有流域,積極探索多元化、市場化生態(tài)補償方式。為繼續(xù)鼓勵之前在長江、黃河干流兩兩協(xié)商建立的機制持續(xù)運行,擬進一步完善中央獎勵方法,通過水污染防治資金對省際間建立機制予以獎勵。

強化“造血”,嚴格監(jiān)管,推動建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制

讓保護者、貢獻者得到實惠。財政部將會同有關方面積極推動建立市場化、多元化的橫向生態(tài)保護補償機制,實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動。

主要舉措包括:加快培育碳排放權、排污權、用水權等資源要素交易市場,合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權益,引導生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償;積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè),建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機制;充分發(fā)揮政府投資基金的撬動作用,引導社會資本積極參與生態(tài)保護治理。與此同時,鼓勵地方先行先試,在流域橫向生態(tài)保護補償?shù)幕A上,因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補償途徑;推動生態(tài)保護補償從單一的政府資金補償?shù)蕉喾N補償方式轉變,從協(xié)同治理到共同發(fā)展轉變,從“輸血式”向“造血式”轉變。

增強部門協(xié)同,開展績效評價,加強能力建設。根據(jù)《實施方案》,財政部會同相關部門成立聯(lián)合績效考評組,組織補償資金績效評價,推動補償資金績效評價結果公開,提高補償資金使用透明度。對因落實保護治理責任不力、發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件等影響下游省份的,中央財政可采取扣減資金等措施。

“加強水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測支撐能力建設,健全調(diào)查體系和長效監(jiān)測機制。同時要鼓勵開展大氣污染、海洋污染溯源等相關研究,為健全橫向生態(tài)保護補償機制提供有力支撐。”這位負責人表示。

《 人民日報 》( 2025年06月07日 02 版)

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