備受關注的全國城鎮化工作會議召開在即，土地制度和戶籍制度改革再次成為城鎮化背景下的核心議題。雖然每年有1000多萬農民工進入城市，但現行土地制度和戶籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門檻，使得“農民工市民化”這一新型城鎮化的核心難以做實。

　　《經濟參考報》記者了解到，一些城市利用居住證制度設置學歷、技能、投資等新門檻已成為普遍現象，或者存在只改變戶籍、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉”現象。而當前的土地制度使得農民難以真正“走出去”和“留下來”，一些地方的戶籍改革試點中，甚至出現了原有城市戶籍人口希望換成農村戶籍的“逆城市化”現象。

　　門檻高　農民工身份難轉變

　　作為戶籍制度改革的過渡性政策，居住證制度已在多地探索實行。據全國城鎮發展改革試點經驗總結材料，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與在當地落戶相掛鉤。然而，居住證已經成為了農民工落戶新限制。

　　“自由遷徙”，首次出現在今年的政府工作報告中，報告提出要為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。而戶籍制度正是城鎮化過程中改革呼聲最高的制度藩籬之一。

　　去年2月，國務院發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤，繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度。十八大報告中再次明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。

　　從近年來各地的實踐和國務院的政策來看，當前戶籍制度改革基本上遵循著“積極穩妥”的思路。特別是對于農民工在大城市的落戶問題，現有的政策還比較謹慎，以防“有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶城市的條件”。

　　據了解，2000年，我國全面放開了縣以下城鎮的落戶限制；2011年，全面放開了農民進入中小城市的落戶限制；2012年，首次放開地級市戶籍，部分大城市和特大城市戶籍制度也在進行探索。

　　不久前，廣州市取消農業戶口和非農業戶口劃分，統一登記為“居民戶口家庭戶”，引發人們對于戶籍制度改革加速推進的猜想。此外，河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等10多個省區相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統稱為“居民戶口”。

　　有專家指出，一些地方戶籍制度改革存在“空轉”現象，即直接把農民的戶籍變了，但并沒有改變他們生產和生活居住條件，這樣的戶籍改革沒有意義。北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為，依附在戶籍上的社保、醫療、教育、養老等問題不是公安部門和戶籍制度本身能夠解決的，戶籍放開之后，更重要的是解決農民進城的問題，真正實現人的城鎮化。

　　記者了解到，不少地方在居住證、戶籍、公共服務方面設置學歷、技能、投資等諸多門檻已經成為普遍現象。比如2010年至2012年5月，廣東省通過積分入戶的大約為農民工總量的百分之一，73.7%的積分入戶者具有一定職稱或者嚴苛的職業資格。

　　今年7月1日起，上海開始實行居住證積分制度。根據居住證積分制，持有居住證、總積分標準分值達到120分的外來人口，可以享受子女教育、異地高考、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛生、計劃生育等公共服務待遇。獲得積分的基礎指標包括年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會保險年限等。

　　對于大量外來務工者來說，特別是那些低文化水平的人，由于難以拿到120分的標準分，仍然都擋在門外。而且居住證和上海戶籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申請購買保障房等。