中國經濟周刊2013第45期封面

　　十八屆三中全會專題報道

　　【封面故事】讓農民捧上金飯碗

　　三中全會將激活15億畝農村土地 承包耕地每年或撬動1.3萬億資金 農村建設用地價格或高達百萬億

　　土地制度改革再次迎來歷史性節點。

　　日前召開的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

　　（下稱《決定》）。在土地制度改革方面，《決定》提出建立城鄉統一的建設用地市場，新賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保權能等財產權利。

　　公開信息顯示，截至2011年上半年，全國實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝；截至2010年，農村集體建設用地約為2.5億畝。即便不包括農民承包的林地、草地等，十八屆三中全會將激活的農村土地至少達15億畝。

　　據專家估算，僅承包耕地一項，每年將撬動1.3萬億元資金；而農村建設用地的價格可能高達130萬億元。

　　激活土地這一農民最大的資產，必將喚起沉睡的巨量資本，給農民、農村及相關產業帶來無窮的想象力。

　　隨著城鎮化的推進，留在土地上耕作的農民越來越少。

　　因土地流轉而改變的鄉村生活

　　秋冬之際，正午的太陽暖洋洋地照在河北省東光縣古樹于村王大媽的院子，50多歲的王大媽慢悠悠地曬著棉桃。

　　以前，王大媽可沒有這么悠閑。她對《中國經濟周刊》說，“我家里有十幾畝地，過去在秋季，正是收獲的季節，我真是忙不過來，僅僅玉米棒子，就有一座小山那么高，還有很多棉花，還要種麥子，往往累得腰都直不起來。”

　　王大媽一家的變化始于2008年。

　　這一年的10月，中央召開了十七屆三中全會，通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其中明確提出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

　　正是在這一年，古樹于村村民王杰華在村里開始進行土地流轉，王大媽等村民的生活就此改變。

　　王杰華告訴《中國經濟周刊》，“我們是通過合作社的模式來進行土地流轉。2008年我和其他4個村民成立了古樹于合作社，經過近5年的發展，現有社員2300人。從2008年秋后開始，合作社吸收村民流轉的土地入社，2008年合作社共接受流轉和入股土地890畝，種植收入穩定的小麥、玉米等大宗作物，如今我們經營的耕地已達到3000畝。”

　　如今已是古樹于村合作社會長的王杰華告訴《中國經濟周刊》，以合作社的模式進行土地流轉，給這個村子帶來的變化是意想不到的。

　　一是增加了土地種植面積，在2009年，對社員流轉進入合作社的土地，由合作社進行統一整理，增加種植面積90畝。二是提高了抗災增產的能力。2009年開春時，麥田面臨嚴重的干旱災害，為此合作社迅速采取措施，投資16萬元打了一眼300畝的深井，購買了變壓器、潛水泵等設備，鋪設了2700米管道，小麥得到了及時灌溉和科學管理，畝產達到了1000斤左右，每畝增產20%以上。三是通過土地流轉實現了規模化種植，能顯著增強農民的市場主體地位，種地成本大大降低。“比如，現在我們的農資，包括農藥化肥等，都是直接從廠家購進來的，一噸要便宜300塊錢。” 王杰華說。四是解放勞動力，增加農民收入。以前古樹于村外出打工的村民不到50人，如今則有120多人。

　　王大媽告訴記者，以前兒子、兒媳均在家務農，收入較低，現在除留了幾畝口糧地外，將10畝地流轉給合作社了，不用被拴在土地上了，而且每年每畝土地流轉費有500元，與自己種地收入相差不太大，現在他們都在外打工，月收入能在4000元左右。

　　王杰華表示，與一般的土地流轉方式如種糧大戶相比，合作社這種模式具有更大的優勢。

　　一是可以用合作社的平臺吸納資金，進而從資金入手，逐步做大，能增強農村發展的內生動力。二是合作社做大了，可以請專業的財務審計人員來管賬，各環節均有流程，便于管理和監督，也更容易贏得百姓的信任。三是合作社的模式能吸納村黨委村委兩委人員的進駐，有利于工作的推進。

　　自十七屆三中全會以來，部分地方開始土地流轉的探索。從形式上來看，有專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等多種模式。

　　比如，2011年以來，安徽省寧國市出臺了《寧國市農村土地股份合作社管理辦法（試行）》等文件，按照自愿原則，農戶以農村土地承包經營權、林地和宅基地使用權入股，成立土地股份合作社，實現土地依法有序流轉。

　　王杰華告訴《中國經濟周刊》，自己認為，無論采取什么模式，只要是依法合理流轉，有效保障農民的財產權利，都在一定程度上為農民、農村、農業的發展打下了基礎。

　　三中全會新賦予農民哪些財產權利

　　可用土地承包經營權抵押、擔保、入股等

　　土地流轉是近年來，尤其是十八屆三中全會召開前后，社會各界關注的焦點之一。

　　7月22日，習近平總書記到湖北武漢農村綜合產權交易所調研。在交易所大廳，他向工作人員詳細了解涉農產權交易尤其是土地流轉交易情況。習近平總書記強調，這是一個積極探索。如何在堅持農村土地集體所有性質的前提下完善聯產承包責任制，既保障基本農田和糧食安全，又通過合乎規范的流轉增加農民收入？一系列問題在下一步改革中要好好研究。

　　為了深入弄清情況，參與《決定》稿起草工作的文件起草組立即成立專題調研小組，并委托有關單位，進農村，訪農民，開展有關農村土地問題專題調研。

　　11月15日《決定》公布，明確提出“賦予農民更多財產權利”。習近平總書記在關于《決定》的說明中指出，賦予農民更多財產權利，主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟組織成員權利，保障農戶宅基地用益物權，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。

　　農業部農村經濟體制與經營管理司副司長黃延信在接受《中國經濟周刊》采訪時表示，對于《決定》中的涉農章節，他最關心的有兩條，一是“賦予農民更多財產權利”，二是“建立農村產權流轉交易市場”。“不進行市場交換，農民的財產權利就不能實現價值，也沒有增值的空間，這是農村貧窮落后的根源。”黃延信說，給了農民財產權利，又建立了市場，其要義在于“激活農村的要素，尤其是資產要素”，此舉不光是增加農民收入，對實現城鄉要素優化組合，進而對整個宏觀經濟都有好處。

　　《決定》給予農民的更多財產權利有哪些？"賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能’，其中，抵押和擔保權能是新的提法。‘允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營’，這也是新的提法。‘鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營’，公開市場，也是第一次提及。”農業部農村經濟體制與經營管理司副巡視員趙鯤對《中國經濟周刊》說。

　　今年9月，趙鯤曾去湖南桃江調研農村土地經營權確權登記試點工作。這項工作與《決定》中提到的“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”相呼應，就是為了讓農民心里踏實，放心地進行土地流轉。

　　在趙鯤看來，《決定》中的一些政策相當有魄力。“比如，土地承包經營權允不允許抵押、擔保，原先一直有爭議，擔心農民將土地承包經營權抵押、擔保后，還不上錢了，銀行把地收了怎么辦？包括宅基地也是一樣。原先一直提讓有條件的地方去試點，這次直接放開了。”趙鯤建議，為了避免農民流離失所的情況發生，應當出臺一系列的配套政策。“比如說有些地方，政府出資成立擔保公司，或者限制抵押的比例，以確保不出現風險。”

　　《決定》中提到，“選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，這是否意味著“小產權房”有轉正的希望？黃延信向《中國經濟周刊》表示，并不能如此關聯。“抵押、擔保，主要是解決農民貸款難的問題，至于轉讓，是大可做文章的，具體的還要研究相關制度，并不是想轉讓就能轉，肯定是有條件的。”

　　上海易居房地產研究院研究員嚴躍進認為，《決定》中提出的農民財產權利，應該特指農業領域的財產權利，即農業性質戶口所帶來的財產權利，就是關于土地和集體經濟的財產權利。

　　嚴躍進表示，農民在土地上擁有以下幾類財產權利：一、對土地擁有一定年限內的經營權，并可以將擁有的土地進行財產化，作為法律及經濟地位的象征。如使用、收益、流轉土地的權利。二、在土地增值的情況下，擁有對增值部分的攝取權利。如土地流轉中租金升值的部分，也同樣歸農民享有。三、在讓渡土地相應權益時，擁有獲取等值補償金的權利。舊城改造、城鄉一體化建設等過程中，更應強化這種權利。如在拆遷中，很多農民并沒有拿到與其土地價值相符的補償款。

　　對此，湖北孝感籍的大學畢業生彭帥（化名）頗有感慨。彭帥的戶口在農村老家，2009年他剛工作時，正值房價迅速上漲的前夜，當時他想在自己工作的二線城市買套房子，但還差一大筆錢，于是還不太懂土地相關法規的他產生了一個樸素的想法，就是用家里的承包地作抵押進行貸款，結果打聽了一圈，才發現根本行不通，沒有一家銀行給他貸款，最終他只能看著房價高漲，望房興嘆。他告訴《中國經濟周刊》，“如果當時賦予了承包經營權抵押、擔保權能這些財產權利，我當時就能買上房了。”

　　福建莆田，在城里打工的年輕人每年春節才回農村老家一次。本刊記者肖翊|攝

　　激活15億畝農村土地

　　嚴躍進認為，十八屆三中全會在土地制度改革上的魄力，首先體現在建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　根據我國的土地管理法等相關法規，我國土地分為農村集體土地和城市國有土地，其中農村集體土地又分為農用地、建設用地、未利用地，而建設用地又分為經營性和非經營性兩類，其中，農村集體非經營性建設用地主要指宅基地。

　　根據《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年) 》，到2010年全國城鄉建設用地規模為2488萬公頃，其中城鎮工礦建設用地848萬公頃。據專家介紹，城鄉建設用地可分為城鎮工礦建設用地和農村建設用地兩類。由此可估算出，2010年我國農村建設用地規模約為1640萬公頃，即2.46億畝。

　　中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田告訴《中國經濟周刊》，土地是農民最大的資產，但過去農村集體經營性建設用地一直無法上市交易，不能與國有土地享有平等權益，這不僅損害了農民的權利，屢屢造成征地矛盾，引發了一系列的拆遷沖突，而且造成了高地價、高房價和經濟過度依賴房地產業的問題。

　　安徽財經大學中國合作社研究院副院長唐敏表示，正因為如此，十七屆三中全會提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”

　　嚴躍進向《中國經濟周刊》表示，相比于十七屆三中全會的提法，十八屆三中全會將“建立城鄉統一的建設用地市場”這一思路進一步深化，一是去掉了“逐步”兩個字，二是明確提出了“實行與國有土地同等入市、同權同價”，比之前籠統的提法“與國有土地享有平等權益”更加具體、更有針對性。

　　在嚴躍進看來，建立城鄉統一的建設用地市場，將改變過去城鄉二元結構下的土地市場格局。長期以來，國有土地承擔了城市建設用地的供應等功能，但面臨數量減少且日益觸碰18億畝耕地的紅線；而農村集體用地則面臨著僵硬、未盤活的狀態。盤活農村集體用地、彌補國有建設用地不足并形成統一的用地市場，已是時代所趨，這將加快城鄉建設用地增減掛鉤制度的繼續深化步伐。同時，在不改變耕地數量等前提下，土地資源的利用程度將提高，并能實現土地價值的最大化。此外，這對于房地產市場和推進新型城鎮化也是極大的利好消息。

　　鄭風田告訴《中國經濟周刊》，目前在農民的整體收入中，來自財產權利的收入不足3%，這和農民擁有的巨量財產其實是不相適應的。全國2.46億畝農村集體建設用地，其中近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經營性建設用地。這個巨大的土地資產，目前基本上處于沉睡狀態，還沒有給農民帶來財產性收入。暫且不論宅基地，僅0.5億畝（300多億平方米）的經營性建設用地，就足以對房地產市場產生巨大的沖擊。

　　國土部公報顯示，2012年我國住宅用地供應量為11.08萬公頃（11.08億平方米）。這意味著，理論上，僅農村集體經營性建設用地就足以滿足房地產住宅用地30年的供應。

　　據國土部公布，2012年全國土地出讓面積和合同成交價款分別為32.28萬公頃和2.69萬億元，每畝的價格約為56萬元，據此測算，建立城鄉統一的建設用地市場后，2.46億畝的農村建設用地價格或高達130多萬億元。

　　鄭風田表示，如果允許農村集體經營性建設用地上市，必將喚起沉睡的巨量資本，給農村及相關產業帶來無窮的想象力。

　　此外，《決定》對于宅基地及農民住房也提出了具體改革任務，即保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

　　記者了解到，11月12日，在十八屆三中全會閉幕當天，安徽省下發了《安徽省人民政府關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，其中提出了“建立宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度”。對此，分析人士指出，這不排除可能增加集體建設用地的供應面積，比如通過宅基地騰退，將多余出來的宅基地進行流轉。

　　此外，據新華社報道，截至2011年上半年，全國土地承包經營權流轉總面積達2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%。以此計算，截至2011年上半年全國承包耕地面積為12.77億畝。據鄭風田介紹，目前國內部分試點地區每畝耕地一年可抵押貸款近千元，這一價格并不算高。照此計算，即便不包括農民承包的林地、草地，僅農民承包的耕地一項，每年將撬動1.3萬億元的資金。